因为大明巡捕官并不存在于官僚的体系中，没有品级和额设，但是它又有法定的职掌，需要履行一定的职权。虽然大明不设县尉，但是县尉的职掌还是要有人来履行的。
朱载坖认为这是一个制度缺失，因为三班衙役的晋升，就应该就是以巡检和县尉作为主要的方向，而且捕役在基层县衙之中的数量也是非常之多的，这点也必须重视。
现在看来，吏员制度的改革，牵涉的面是非常之广的，这事是急不得，朱载坖问道：“此事要择一重臣加以专理，卿等以为，何人可以担此重任？”
朱载坖本来属意的人选是高拱，因为高拱有魄力，而且和杨博等人关系好，是朱载坖心目中推动改革的合适人选，但是李春芳主动请缨，要求由自己来负责此事，李春芳一堂堂首辅之尊，向朱载坖请命，朱载坖当然是要答应的，于是朱载坖指令内阁首辅李春芳负责吏员改革的相关问题，吏部、户部加以配合。
李春芳领命之后，首先就是开始调查，以京师六部各衙门的小吏和北直隶的小吏为主，调查这些吏员的年龄，进入衙门的时间，以何种方式进入的等。
在得到了调查数据之后，李春芳召集内阁成员，和吏部尚书杨博，向各位重臣陈述了调查得来的情况，京师衙门的吏员，捐纳的较少，主要是子承父业的多，也有部分是佥充而来，总的来说京师吏员的素质相对较高，而地方州县的吏员，主要就是捐纳和子承父业而来的。
京师吏员还有相当部分的人有监生、秀才的功名，但是地方州县衙门的吏员，有功名的就很少了。对于这种情况，李春芳认为也正常，之前大开捐纳，大量的吏职得以捐纳，部分没有捐纳吏员的仕途又由于受到捐纳者的挤压，升迁更为艰难，在地方衙门中，吏员升迁，基本上全看银子，法纪荡然，
对于这些情况，内阁和吏部早就有所知情，毕竟连官员的升迁都不能保证没有利益因素，更何况这些吏员呢？
李春芳认为，首先要做的就是应该规范吏员的来源，李春芳向朱载坖上了请永禁捐纳吏职疏，请求朱载坖下诏禁止捐纳吏员，此事得到的朱载坖的同意，朱载坖下诏，永禁捐纳吏职，禁止通过捐纳的形式取得吏职。
接下来李春芳向朱载坖上了第二疏，请令流外吏职等级疏，李春芳在奏疏中认为，应当和流内官员一样，在流外吏职设置等级，使得吏员们也能够按照等级，以年资和考绩晋升，李春芳将吏员设立为五等十级，从流外一等到流外五等，每等又分上下两级。
吏员们每年考核，按照考绩来决定是升迁还是降级